راهبرد معاصر نوشت: از دو هفته پیش که مهلت جدید سازوکار اقدام مالی موسوم به FATF اعلام شد فضای سیاسی کشور نیز آکنده از بحث های این حوزه شد، اما این بحثها عاری از نکات فنی بود، در این ارائه سعی میشود تا به چارچوبی برای تصمیم سیاسی در رابطه با FATF برسیم، بر این اساس به نظر میرسد باید برای تعیین تکیلف این پرونده باید به یک کلان تصویر واحد در کشور برای آینده اقتصاد ایران دست پیدا کنیم.

مقدمه

بیانیه اکتبر پلنری FATF با تهدید ایران به این مورد اشاره کرده است که در صورت عدم الحاق ایران در ظرف زمانی چهار ماهه به  CFTو پالرمو اعمال کلیت بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF برای ایران حتمی است. در واقع نیمه بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF که در حال حاضر اعمال نشده بعد از این مدت لازم الاجراست؛ چرا که  در حال حاضر چهار بند بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF اعمال شده است. بند a  از همان ابتدا اعمال  شده است؛ یعنی از نقطه تعلیق بند a b h  هم تا به امروز بر ما اعمال شده است. این بندها عبارتند از:

a.‎ ملزم کردن مؤسسات مالی کشورها به استفاده از ترتیبات تعیین ذینفع نهایی حسابها.

b.‎ معرفی مکانیسم های گزارش دهی مرتبط پیشرفته یا گزارش منظم معاملات مالی.

h.‎ نیاز به افزایش نظارت و/یا الزامات حسابرسی خارجی برای شعب و شرکتهای تابعه مؤسسات مالی مستقر در کشور مربوطه.

همه در پرونده FATF باید هم کلام شویم

مدتسیت شاهد کمپین تبلیغاتی در سطح رئیس جمهور محترم و معاون اول رئیس جمهور هستیم که درباره موضوع FATF برگزار کرده اند؛ قطعا این کمپین اهمیت موضوع را بیشتر نشان می دهد؛ بی تردید مسائلی از این دست به ما تذکر می­دهد که باید نوع نگاه و چارچوب نگاهمان در پرونده FATF ما را به هم نزدیک تر کند و بیشتر هم کلام باشیم. با توجه به اینکه در صورت ادامه روند موجود یعنی پرهیز از هر گونه واکنش فعال اتفاقات خوبی نخواهد افتاد (منظور از واکنش فعال به طور طبیعی لزوما نسبت به  CFTو پالرمو نیست؛ بلکه هر گونه واکنش فعالی یعنی خروج از وضعیت موجود که لایحه ای یک سال معطل بماند و بعد بحث شود که حالا که یک سال گذشته آیا تصویب شده حساب می شود یا نه را می توان مورد بررسی قرار داد).

مطمئنا اقدامات تنبیهی FATF  علیه ما اعمال خواهد شد

جدای از این موضوع با توجه به موضوعات اشاره شده باید به این موضوع بپردازیم که اعمال وضعیت بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF به صورت مجددا برای ما منجر به چه موضوعاتی می شود، نکته ای که قطعیت شانس را بالاتر می برد این است که زیر نویسی که در اکتبر در داخل بیانیه پلنری قرار داده شده که به این موضوع اشاره دارد که کشورها باید به صورت مستقل و متناسب اقدام به اعمال کلیت بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF کنند که در چارچوب ادبیات FATF است اما با تاکیدی در بیانیه FATF قرار داده شده تصور می کنم تایید کننده برخی از مسائلی است که از جانب کشورهای مدافع ایران در پلنری گذاشته شده به این معنا که آنها مطمئن هستند که در دوره بعد برای ورود ایران به بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF اجماع حاصل می شود؛ اما از طرف دیگر در پی این هستند که در چارچوب ادبیات FATF راه حلی را برای ادامه دادن با ایران با در نظر گرفتن ملاحظاتی پیدا کنند، پس حرکت ما در همین ریل اعمال کامل بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF را مسلما قابل فرض می کند.

چند پرسش مهم در رابطه با ایران و لیست سیاه

برای اینکه پاسخ معقولی به چنین پرونده ای بدهیم باید به این سوال پاسخ دهیم که رفتن به بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF تا چه اندازه برای ما مهم است؟ آیا رفتن به بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF مطلوب است یا نامطلوب؟ اگر به این نتیجه برسیم که در شرایط فعلی رفتن به بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF مهم نیست باید به این پرسش هم پاسخ دهیم که آیا لزوما به معنای مطلوب بودن است یا خیر که با دانستن این موارد باید به یک چارچوب تصمیم برسیم و به این سوال پاسخ دهم که این چارچوب به چه شکلی باید باشد و چگونه به این پرونده نگاه شود بدون اینکه لزوما در پی آن باشیم که به صورت مصداقی راه حلی برای این پرونده پیدا کنیم.

سه مولفه چارچوب تصمیم در مسئله با توجه به ابعاد فنی آن

در کوتاه مدت اعمال اقدامات تنبیهی FATF برای ما مهم نیست

باید به این سوال پاسخ دهیم که آیا رفتن  به بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF به لحاظ اجرایی، در کوتاه مدت و در مقابل آنچه که در مقابل چشمان ماست مهم است؟ واقعیت این است که این مساله موضوع اول ما نیست؛ ما به طور کامل از روز اول از بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF معلق نبودیم یک مثال ساده مثالa  است که می گوید شما باید درباره ایران اگر چه اقدامات تنبیهی تعلیق شده را اعمال کنید؛ کشوری چون ایران که ذیل شدیدترین تحریم های تاریخ است و مکانیزم های تحریم قبل از برجام و بعد از خروج امریکا با آثار متفاوت آن همچنان وجود دارد به این موضوع می رسیم که کشوری مایل به کار با ایران باشد در حالی که تحریم های آمریکا همچنان برقرار است این مساله منجر به آن می شود که در صورت تحریم های «شناخت ذینفع نهایی آمریکا» کشور سرمایه فرست یا کشوری که مبداء تراکنش است منجر به آن می شود که هیچ راه حلی برای شخص باقی نماند چرا که می داند قطعا از جانب خزانه داری آمریکا تحت پیگرد قرار می گیرد بنابراین به این موضوع واقف می شود که هیچ گاه نمی تواند چنین تراکنشی را با ایران داشته باشد؛ لذا سعی می کند یا تراکنشی نداشته باشد یا اینکه موضوع را موکول به گرفتن مجوز از خزانه داری آمریکا کند. درچنین شرایطی عملا هنگامی که در شرایطی که از اعمال اقدامات تنبیهی FATF تعلیق می شویم و مثال a برای ما اجرا می شود؛ بخصوص در حوزه انجام تراکنش های مالی بخش عمده مزیت تعلیق را از دست می دهیم. به بیان دیگر یکی از علل اصلی اینکه بعد از تعلیق اعمال بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF بر ایران اثری مشاهده نشده وابسته به آن است که تعلیق در حضور اجرای مثال a انجام شده است. حال با توجه به این حاشیه های مهم چرا آن زمان آقای دکتر طیب نیا پای چنین موضوعی را امضاء کردند و سوالی از این باب نشده؛ خودشان باید جوابگوی این مساله باشند.

وزن فشار تحریمی آمریکا بیش از سایر فشارها بر ایران است؛ اهمیت پایین FATF

موضوع شماره دو درباره وزن وقایع است. بارها عرض کردم که نقطه اشتراک اصلی مابین موافقین و مخالفین تاثیر برنامه اقدام در FATF که هر دو طرف قائل به آن هستند هزینه های قطعی تصویب آن است و آگاهی نسبت به  تبعات احتمالی و اینکه هزینه های قطعی آن چقدر است و شانس دستاوردهای احتمالی تا چه میزان خواهد بود؟ طرفداران یا مخالفان تسریع تکمیل برنامه اقدام FATF ویژه ایران به نکاتی توجه دارند از جمله اینکه در این چارچوب پژوهشگرانی معتقدند سه مشکل اصلی بر سر راه تعامل نظام بانکی ایران با جهان وجود دارد؛ تحریم های آمریکا، FATF و ترازنامه سیستم بانکی. حل هر یک از این مشکلات به صورت موضعی باید مورد بررسی قرار بگیرد. این دیدگاه می تواند درست باشد. ما باید بپذیریم که این سه موضوع هم پوشان هستند ثانیا دارای اوزان یکسانی نیستند به این معنا که نود درصد مشکلات ناشی از تحریم آمریکاست به این معنا که ده درصد باقیمانده مربوط به موضوع FATF و ترازنامه و سیستم بانکی است. «این باعث می شود وقتی دستاوردهای احتمالی FATF را محاسبه کنیم متوجه می شویم که تاثیر چندانی در این روند به جای نمی گذارد»؛ بنابراین باز هم می بینیم موضوع به سنگینی تبعات عدم پذیرش FATF نیست؛ یعنی به این معنا نیست که بگوییم اگر FATF تصویب شود فضایی باز شده است چرا که این موان مانند سه صافی در کنار هم هستند و کوچکترین سوراخ آن؛ سوراخ های مربوط به تحریم های امریکاست فارغ از اینکه شما با دو صافی دیگر چه خواهید کرد؟

دقت در رویه های تصمیم گیری در FATF: حتی با پیوستن به CFT و پالرمو فشار FATF قطع نخواهد شد

نکته سوم این است در صورت الحاق به CFT و پالرمو ما از بیانیه عمومی FATF خارج می شویم وجود ندارد، یعنی همه آن مخالفین خروج ایران که مانع از ایجاد اجماع می شود می توانند دلایلی بیاورند که خارج از موضوع  CFTو پالرمو است یعنی لزوما به آنها نیز مرتبط نیست حتی به دو لایحه دیگر که در داخل ایران تصویب و ابلاغ شده؛ اما در پلنری به ما می گویند بررسی نمی شود از آن جهت که شما کل پکیچ  FATFرا تصویب نکردید و تا زمانی که  CFT و پالرمو تصویب نشود بررسی نهایی انجام نمی شود. قطعا باز هم طرف مقابل اشکالات دیگری می تراشد  فارغ از اینکه اصلا درباره موضوع اجماع هیچ وحدت رویه ای وجود ندارد. در گفت و گو با همه افراد موافق و مخالف پیوستن به  FATFمتوجه می شوید هر کدام تعریفی از اجماع می دهند به این معنا که رئیس جلسه باید جو غالب را حدس بزند که این هم مشکلات خاص خود را به دنبال دارد؛ بخصوص با توجه به حساسبت موضوع خروج ایران از بلک لیست.

با پیوستن ما به CFT و پالرمو تعلیق قابل ذکری برای ما اعمال نخواهد شد

بنابراین درباره خروج ایران از بیانیه عمومی سازوکار مالی نمی توانیم صحبت کنیم پس مساله اعمال بسته اقدامات FATF  علیه ما می ماند؛ سوال این است حال که بسته اقدامات متقابل FATF درباره ما اعمال نشده آیا  تعلیقی که با حفظ بند a باشد مفید به فایده است؟ یا تعلیقی که با حضور «a i b و h» مفید به فایده است؟ ممکن است افراد بگویند که شما با الحاق به پالرمو و  CFTبا توجه به اینکه قبلی ها «b i و h» را به موضوع پالرمو وصل کرده بودند برطرف می کنید باز هم «a» می ماند؛ آیا در وضع موجود با الحاق ما به  CFTو پالرمو می توان گفت تعلیق قابل ذکری رخ داده است؟ سوال بعدی آیا این تعلیق نتیجه ای دارد یعنی مشکلات امروز ما نتیجه عدم الحاق به FATF است یا ناشی از خط قرمزهای تحریمی سازوکار پولشویی آمریکایی ها FINCEN است که مجموعه دستورالعمل هایی که در موضوع پولشویی ارائه می دهند.

مشکل حساب ایرانیان در خارج از کشور بابت FATF نیست بلکه از طرف آمریکاست

مثلا درباره دانشجوی ایرانی که در خارج از کشور به دنبال باز کردن حساب بانکی برای انجام امور خود است آیا این مساله  هم ربط به FATF خواهد داشت؟ چون FATF مربوط به فضای مالی کشور ایران است نه اتباع ایرانی خارج از ایران. مساله ای که به آن استناد می شود (FINCEN) است تحریم های امریکا و تعریف امریکاییها از موضوع پولشویی است نه موضوع FATF. با دانستن همه این موارد می توان گفت واقعا اینکه ما توسط FATF در وضعیت فعلی نه افق کوتاه مدت به بسته اقدامات متقابل FATF برویم فاقد اهمیت است؟

این مسئله بر نرخ ارز اثر نخواهد گذاشت مگر با فشار رسانه ای و ایجاد انتظارات

قطعا جنس انتقالات مالی با همسایگان به صورتی است که در صورت بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF شدن یا نشدن ما عملا تغییری در آن ایجاد نمی شود؛ به این معنا که سیستم برپا دارنده و گارانتی های آن اساسا ارتباطی به این موضوع ندارد؛ «مثلا کشور امارات هرگز تحت هیچ فشاری بیشتر ازانچه در فروردین 98 رخ داد انجام نمی دهد؛ پس به لحاظ فنی به هیچ وجه نمی توان گفت اگر دچار بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF بشویم اثر فنی بر روی نرخ ارز می گذارد مگر اینکه به لحاظ انتظارات و به هم زدن جو رسانه ای بزرگ نمایی شود» در غیر این صورت اتفاق خاصی به دنبال نخواهد داشت؛ حتی به بهانه آن هم اتفاق خاصی نمی افتد.

اینکه من عرض می کنم موضوع اعمال بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF  برای ما در کوتاه مدت مهم نیست ابدا به معنای این نیست که اعمال بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF برای ما مطلوب است. به هیچ وجه. ما  بر سر یک برنامه اقدامی با FATF توافق کردیم که این برنامه اقدام قبل از تسلط موضوع FATF بود.

پیوستن به CFT و پالرمو ریسک ما را افزایش میدهد و وضعیت را بغرنج تر خواهد کرد

تصور کنید بعد از این «برنامه اقدام برای پیوستن ایران به CFT و پالرمو» بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF ما منقضی شود، یادمان نرود ممکن است این برنامه اقدام را انجام دهیم و ما را خارج کند اما مجددا ریسک ما را بیشتر کنند و برنامه اقدام جدیدی روی میز می گذارند که در آن موضوع FATF هم مطرح باشد مثل بلایی که کم کم بر سر کوبا  یا پاکستان آوردند) بنابراین نتیجه می گیریم که موضوع چندان منطقی به نظر نمی رسد اما یادمان هست این برنامه اقدام مبتنی بر اف ای تی است که این همه هزینه برای آن ایجاد کرده ایم. از دیدگاه خودمان همه گام های برنامه اقدام راانجام دادیم مگر یک گام CFT و پالرمو. سیاستگذار ایرانی فکر می کند نباید در این مورد اینگونه برخورد شود واقعیت این است که فضای رو به روی ما در حال حاضر اینگونه است.

 به نوعی باید با FAFT تعامل کنیم که وقت را بخریم

نکته ای که موافقین تسریع در تصویب برنامه اقدام بر آن تاکید دارند آن است که ما امروز تحت تحریمهای آمریکا قرار داریم؛ فردایی که دیگر تحریم نباشیم عدم اعمال بسته های اقدام متقابل سازوکار FATF علیه ما بسیار مهم است. این نکته مهمی است اما هر دو یک ویژگی دارند که به آینده دور مربوط می شوند؛ آینده ای که تحقق آن توام با اما و اگرهای قابل تاملی است اما واقعی هستند و واقعیت آن قابل انکار نیست.

دو تجربه تاریخی: کوبا و پاکستان

کوبا و پاکستان دو مثال شفاف و در دسترس دراین زمینه هستند. کوبا در یک فرآیند نسبتا سهل از بیانیه عمومی و FATF خارج شد هر چند که مجددا درباره آنها اظهار نگرانی می شود. روش کوبایی ها در ظاهر این بود که برنامه اقدام را در یک سال و چند ماه بعد انحام دادند؛ آنها نیز چون ما به دلایل متعددی ریسک هایی دراین باره داشتند اما در داخل پلنری مخالفین جدی وجود دارند که مانع از اجماع  خروج کوبایی ها از بیانیه اخطار عمومی سازوکار اقدام مالی می شود؛ مخالفینی از جنس امریکا؛ آمریکای جنوبی و اروپایی. همزمان با این موضوع که اینها  کار برنامه اقدام را دست گرفتند مذاکرات مخفیانه ای در کانادا و واتیکان با امریکا به گونه ای بود که دقیقا در فاصله یک هفته از اعلام خروج کوبا از بیانیه عمومی سازوکار ویژه مالی بیانیه نقشه راه جدید سیاسی اوباما و کاسترو منتشر شد؛ قطعا این مسائل را نمی توان منفک از هم تصور کرد؛ یک موضوع کلانی در ذهن طرف کوبایی وجود داشته است فارغ از اینکه تصویر درست است یا غلط. طرف کوبایی می گوید من می خواهم وارد دوره ای شوم که بخشی از نقشه اقتصاد خودم را با وجهی از آزاد سازی و بهبود رابطه با امریکا تعریف کنم تا در دل این موضوع پرونده FATF را به عنوان پازل و جزء کوچک از کل این موضوع به صورت همساز حل کنم؛ بنابراین به خود می گوید با آمریکا به ظاهر حرف بزن کاری کن و بیرون بیا. متخصصان با نگاه حقوقی این نوع گفتار را نمی پسندند؛ قطعا آنها نیز مایل نیستند که نقش بالای لابی گری را در داخل پلنری انکار کنند؛ اما آنها دوست دارند به این نکته اشاره کنند که اجرای این قواعد منجر به تقویت یا تضعیف لابی گری ها می شود. من نیز این موضوع را رد نمی کنم؛ حتی اجرای قواعد را بخش کوچکی از یک پازل هم ساز درباره دور نمای نکاه سیاستگذار به اقتصاد خود می بینم.  

پاکستان

مثال دیگردر خصوص روش متفاوت پاکستان است. آنها  5 مورد از برنامه اقدام موجودشان را از 27 مورد انجام دادند با توجه به اینکه پاکستان مخالف سر سختی به نام هند داخل پلنری دارد که به  دلایل کاملا بی ارتباطی با پاکستان بر سر مساله کشمیر مساله دارد. پاسخی که  پاکستانی ها  به آن رسیدند آن است که برنامه اقدام را با یک بی میلی جلو ببرند و به وضوح از پشتیبانی چین یا هر چیزی که چین برایشان بیاورد استفاده می کنند ؛علی رغم اینمه تعهدات قابل توجهی داده باشند مثلا بستن حساب گروه هایی که بعضی از آنها  حتی تحریم های سازمان ملل نیز شامل آنها نمی شود و صرفا تحریم هند و امریکا به شمار می رود؛ مگر زمان هایی که پر زور بوده و علاقه ای به تکمیل برنامه اقدام از خود نشان نداده اند اما از حمایت بی دریغ چین استفاده می کنند و می فهمند که اثر حمایت چین هم امر نسبی است این اثر چهار بار علی رغم اینکه پلنری لحن مایوسی دارد درباره موضوع برنامه اقدام پاکستان و نحوه اجرای ان عملا طرف پاکستانی بدون اینکه موضوع خاصی با صراحتی که برای طرف ایرانی عنوان شده است مطرح شده باشد از کانتر مژر شدن می گریزد. طرف پاکستانی یک کلان تصویر برای اقتصاد خود دارد که خودش را به طرز موثری در کنار  دارد که تعریفی برای اقتصاد خود دارد که خودش را به طرز کاملا موثری در کنار چینی ها تعریف کرده با60 میلیارد دلار سرمایه گذاری از چینی ها کسب کرده ودر کنار همه اینها به عنوان بخشی از این پازل می گوید اقای چین شما از من دفاع کن وچین هم تمام قد از آنها دفاع می کند؛ چرا که اساسا لابی گری ها محدود هستند.

همه چیز به این بستگی دارد که تصویر کلانمان از آینده اقتصاد را بسازیم

من از این دو مثال متناقض و متفاوت که لزوما معنای هیچ کدام این نیست که بگویم این کاری که اینها کردند خوب است یا بد تصمیم عاقلانه رفتار کوبایی است یا پاکستانی که برنامه اقدام را آنطور که باید و شاید تصویب نکرده اما باید گفت هر دوی این تصمیم ها در یک ویژگی مشترک هستند؛ یعنی سیاست گذار یک تصویر کلانی نسبت به آینده اقتصاد خود دارد. یک تکه از پازل این کلان تصویر FATF است که براساس باید تصمیم بگیرد. ما الان در مقابل این موضوع که آیا باید CFT و پالرمو را بپذیریم( به عنوان بخصوص CFT به عنوان یک تعهد برگشت ناپذیر) اینکه ما درباره این چه واکنشی انجام دهیم باید بیاندیشیم چرا که تا بررسی واکنش فعال در برابر یک سری از تضامین جای کار داریم و به نظر می رسد دولت هم به این موضوع فکر نمی کند؛ اما مطمئن هستیم یک سری کشورها در چارچوب بیانیه پلنری با یک تعریف و مفهوم خاص با ما همکاری می کنند.

اهمیت موضوع در این است که شما نمی توانید به موضوع FATF به تنهایی پاسخ دهید و آن را بخشی از یک موضوع همساز نبینید؛ یعنی بخشی از یک کلان تصویر هم ساز از کلیت اقتصاد خودتان نبینید وانچه که تا کنون مانع از تصیم دستگاه های تصمیم ساز جمهوری اسلامی ایران شده است که نتوانسته اند یک پاسخ بله یا خیربه تصویب یا عدم تصوی بدهند از این جهت اس که دستگاه های سیاست ساز  دچار بلاتکلیفی درباره آینده اقتصاد ایران هستند؛ حتی دردر داخل دولت هم صداهای مختلفی وجود دارد بخشی از مقاومت مجمع تشخیص مصلحت برمی گردد به مقاومت بخشی از دستگاه اقتصادی دولت. بنابراین می توان به این نتیجه رسید که دستگاه سیاست سازی جمهوری اسلامی هنوز به نتیجه درباره کلانی از تصویر اقتصاد خود نرسیده و موضوع FATF ذیل این است. هر چند ما خودمان را درگیر کنیم مرگ بر و درود بر خطاب به این وآن بگوییم که  CFT و پالرمو تصویب شود آری یا خیر تصویب نشود ما اینها بخش کوچکی از یک پازل بزرگ هستند و وقتی شما هیچ کلان تصویر یا ایده اجرایی ندارید به طور طبیعی درباره FATFهم انقدر نمی توانید پاسخ دهید که یک سال معطل آن می مانید به گونه ای که این مساله درباره CFT و پالرمو هم تکرار شد که دسته ای از تصویب یا عدم تصویب آن گفتند.

«در پایان باید گفت پاسخ ما به سوال FATF از خود FATF شروع نمی شود بلکه از کلان تصویر ما نسبت به آینده اقتصاد ایران اغاز می شود.»